Eindconclusie Commissie Menselijke Maat Enschede: te streng beleid met nadelige gevolgen wordt stapsgewijs losgelaten (20 oktober 2021)

De Commissie Menselijke Maat Sociaal Domein Enschede heeft haar eindrapport Maatvoering is Mensenwerk II aangeboden aan de gemeenteraad. De commissie constateert dat de gemeente in het verleden een streng beleid heeft gevoerd op het terrein van de Participatiewet en de Wmo 2015, met nadelige gevolgen voor kwetsbare inwoners die een beroep moeten doen op de gemeenschap. Tevens stelt de commissie vast dat de gemeente de laatste jaren steeds meer afstand neemt van dit strenge beleid. De commissie beveelt aan de uitgangspunten voor de nieuwe benadering zichtbaar te maken.

Het sociaal beleid van de gemeente Enschede heeft in het afgelopen decennium in het teken gestaan van de noodzaak om bezuinigingen te realiseren. Tegen de achtergrond van de knellende financiële kaders is een streng beleid gevoerd. Het strenge beleid heeft nadelige gevolgen voor burgers die niet goed meekomen qua zelfredzaamheid en het zelfstandig verwerven van inkomen. Mensen kunnen door strikte naleving van de regels in de klem raken. 

Stapsgewijze loslating van (te) streng beleid
De commissie constateert dat Enschede onder het huidige college de strenge benadering stapsgewijs loslaat. De maatregelenverordening is in 2020 versoepeld en tal van andere maatregelen zijn genomen of worden overwogen om meer ruimte te geven aan de menselijke maat. Hoogleraar socialezekerheidsrecht en voorzitter van de commissie Gijsbert Vonk: ‘De harde aanpak wordt weliswaar stapsgewijs losgelaten, maar een duidelijke waardeoriëntatie hiervoor ontbreekt nog. Dit kan niet alleen aanleiding geven tot onzekerheid bij de uitvoerende diensten over het gevoerde beleid maar ook tot wantrouwen bij de burger ten aanzien van de motieven van de gemeente.’

De menselijke maat in eigen hand nemen
Volgens de commissie kan de gemeente veranderingen in beleid en uitvoering zelf ter hand nemen. Vonk: ‘Onze aanbeveling is om ten eerste de wijze waarop de Participatiewet en de Wmo 2015 worden uitgevoerd vast te leggen in de vorm van een brede publicatie van beleidsregels.  Dit bevordert de transparantie ten aanzien van het gevoerde beleid. Ten tweede adviseren we de gemeente om na te gaan welk bestaand gedrag zij wil vasthouden en welke aanpassingen vanuit een oogpunt van menselijke maatvoering geboden en mogelijk zijn.’

De commissie beveelt verder aan dat de gemeente het uitgangspunt hanteert: ‘alles in één keer goed’. Voorkomen moet worden dat burgers eerst bezwaarschriftprocedures moeten doorlopen alvorens gelijk te krijgen. Ook wat betreft de klachtenprocedure doet de commissie aanbevelingen.

Op weg naar een burgervriendelijk beleid
De commissie constateert dat het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad bereid zijn om zichzelf een spiegel voor te houden wat betreft het gevoerde beleid op het terrein van het sociaal domein en te kijken naar de toekomst. Het instellen van deze commissie is daar een uiting van. Zij heeft er vertrouwen in dat de gemeente een weg naar een burgervriendelijk beleid zal weten te vinden.

Presentatie aan de gemeenteraad
De commissie presenteert de bevindingen en de eindrapportage op dinsdag 26 oktober a.s. (vanaf 17.00 uur) aan de gemeenteraad. Deze bijeenkomst in het stadhuis is toegankelijk voor publiek. U kunt de vergadering ook volgen via een livestream op enschede.nl/bestuur.

De rapporten op een rij

Op 1 juli 2021 heeft de commissie haar tussenverslag Maatvoering is mensenwerk I gepresenteerd aan de gemeenteraad. Voor de eindrapportage heeft de commissie Pro Facto in samenwerking met prof. dr. Albertjan Tollenaar van de Rijksuniversiteit Groningen gevraagd onderzoek te doen. Hun rapport is een bijlage van het eindrapport Maatvoering is mensenwerk II. 

Tussenrapportage 'Maatvoering is mensenwerk' (1 juli 2021)

In de vandaag aan de gemeenteraad aangeboden tussenrapportage 'Maatvoering is mensenwerk' signaleert de commissie drie knelpunten. Allereerst is sprake van een sterk verdeeld beeld over de gewenste menselijke maatvoering door de gemeente. Ten tweede lijkt de menselijke maat in de dagelijkse praktijk van de uitvoering niet altijd uit de verf te komen. Ten derde is onvoldoende duidelijk in hoeverre de menselijke maatvoering in de praktijk structureel onderdeel uitmaakt van interne leer- en verbeterprocessen.

Uiteenlopende beeldvorming
Inwoners, maatschappelijke organisaties en advocaten waarmee gesprekken zijn gevoerd, geven aan dat beleid en uitvoering sterk zijn gestuurd door de wens van de gemeente om de uitgaven beperkt te houden. Verantwoordelijke ambtenaren en bestuurders herkennen zich niet in dit beeld. Zij benadrukken dat beleid en uitvoering invulling geven aan de doelstellingen van de Participatiewet en Wmo 2015.

De commissie stelt vast dat de gemeente Enschede het afgelopen decennium voor een aanzienlijke financiële opgave heeft gestaan. Voorzitter van de commissie, Gijsbert Vonk: ‘In ruimere zin heeft het uitvoeringsbeleid in het sociaal domein de nadruk gelegd op ‘eigen kracht’ en ‘zelfredzaamheid’. Ook de bestrijding van fraude en misbruik vormde een belangrijke doelstelling. Het beleid in Enschede heeft hiermee sterk in het verlengde gelegen van de Haagse hervormingsagenda op het gebied van de maatschappelijke ondersteuning en de sociale bijstand’.

De commissie constateert echter dat het gevoerde beleid nadelig kan uitpakken voor burgers die niet goed meekomen qua zelfredzaamheid en het zelfstandig verwerven van inkomen. Mensen kunnen door strikte naleving van de regels in de klem raken.

Menselijke-maatvoering tussen droom en daad
In het oriënterend onderzoek is de commissie geconfronteerd met diverse voorbeelden van situaties waarin de menselijke maat nog niet wordt geleverd, althans waarbij dat zo wordt beleefd door burgers die zijn gesproken. Vonk: ‘Uit de voorbeelden ontstaat een beeld dat de sociale voorzieningen nog steeds sterk aanbod-gestuurd zijn, dat sprake is van schotten tussen verschillende wettelijke taken en dat wordt gedacht en gehandeld vanuit regels in plaats van de reële behoeften van de inwoners.’

Leren en verbeteren
Het is de commissie niet duidelijk geworden hoe de menselijke maat bij de ambtelijke organisatie in Enschede is geborgd in het evaluatieve proces. Daarmee wordt bedoeld: hoe de gemeente leert van zijn eigen fouten op dit terrein. In het vervolgonderzoek zal de commissie hierop ingaan. Vonk: ‘Dat wij vanuit de overtuiging dat alleen met een goed stelsel van checks and balances het schommelende bootje in het sociaal domein een stabiele koers kan varen’.

Vervolg van het onderzoek
In haar vervolgonderzoek gaat de commissie systematisch uitwerken welke mogelijkheden er bestaan voor afwijkingen van de regels die recht doen aan de belangen en behoeften van de inwoners en hoe die mogelijkheden worden benut. De commissie zal een aantal concrete onderwerpen benoemen waar de gemeente gericht mee aan de slag kan gaan.

Presentatie aan de gemeenteraad
De commissie presenteerde de bevindingen en de tussenrapportage op 8 juli 2021 aan de gemeenteraad. Deze bijeenkomst was niet toegankelijk voor publiek i.v.m. de huidige Coronamaatregelen. 
 

Commissie Menselijke Maat

Op initiatief van de gemeente Enschede onderzoekt de Commissie Menselijke Maat hoe de gemeente Enschede rekening kan houden met de menselijke maat in het sociale domein. Voorzitter van de commissie is Gijsbert Vonk (hoogleraar Rijksuniversiteit Groningen). De leden zijn Anne Mieke Zwaneveld (Ombudsman Rotterdam) en Jan Dirk Pruim (voormalig raadsgriffier van de gemeente Almere).

In het eerste deel van het onderzoek spreekt de commissie zowel met inwoners van de gemeente Enschede als met betrokken maatschappelijke instellingen zoals Sociaal Hart van Enschede en het Diaconaal Platform Enschede. De tussenrapportage wordt begin juli aan de gemeenteraad aangeboden en via deze website openbaar gemaakt. In deze rapportage verwacht de commissie ook aan te geven op welke onderdelen nader onderzoek nodig is.

Voor het tweede deel van het onderzoek laat de commissie zich ondersteunen door de Rijksuniversiteit Groningen in samenwerking met onderzoeksbureau Pro Facto.

Wmo en Participatiewet

Het onderzoek richt zich op de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Participatiewet (bijstand). Er wordt teruggeblikt maar vooral ook naar voren gekeken. Waar nodig doet de commissie beleidsmatige en organisatorische aanbevelingen.

Commissieleden

Gijsbert Vonk

Gijsbert Vonk is hoogleraar sociale zekerheidsrecht bij de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit Groningen. Vonks interessegebieden zijn (internationaal) socialezekerheidsrecht, publiekrecht, Europees recht en mensenrechten. Hij richt zich onder andere op de juridische aspecten van armoede, een onderwerp dat hij vanuit nationaal en Europees perspectief bestudeert. Daarbij gaat het om de gevolgen die het recht kan hebben voor mensen aan de onderkant van de samenleving. Hij zoekt daarbij actief de dialoog met de samenleving.

Jan Dirk Pruim

Jan Dirk Pruim werkte als gemeentesecretaris van Laren, Dronten en Kampen en als raadsgriffier van Almere. De vernieuwing en verbetering van het democratisch stelsel is een rode draad in zijn werk. Zo introduceerde Pruim in 2004 in Almere het nieuwe vergadermodel de Politieke Markt. Een systeem dat vervolgens vele gemeenteraden in het land inspireerde hun werkwijze te veranderen. De waardering voor zijn werk uitte zich in zowel het erelidmaatschap van de Vereniging van Secretarissen als van de Vereniging van Griffiers. En begin dit jaar in de toekenning van de hoogste Almeerse onderscheiding de  Bonifatiusspeld, die jaarlijks toegekend wordt aan iemand wiens inzet belangrijk is voor de stad Almere en de inwoners.

Anne Mieke Zwaneveld

Mr. A.M. (Anne Mieke) Zwaneveld is sinds 1 maart 2010 de gemeentelijke ombudsman van Rotterdam en een aantal andere gemeenten en gemeentelijke samenwerkingsverbanden in het Rijnmondgebied. Anne Mieke Zwaneveld (geboren 1962) studeerde Nederlands recht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam (afgestudeerd in 1986). Na afronding van de raio (rechterlijk ambtenaar in opleiding) is zij in 1993 aan het werk gegaan als officier van justitie in Rotterdam. Vanaf 2004 was zij als officier van justitie verbonden aan het Landelijk Parket. Vanaf 2006 was zij werkzaam als vice-president in de sector strafrecht in de Rechtbank Rotterdam.
Als ombudsman wil Anne Mieke Zwaneveld een actieve bijdrage leveren aan het oplossen van klachten over de overheid van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Door bemiddeling en door te toetsen of de overheid zich al dan niet behoorlijk heeft gedragen wil zij het vertrouwen in de overheid herstellen.

De achtergrond van het onderzoek is het al jaren gestaag toenemende aantal klachten in penitentiaire inrichtingen. Die groei zorgt voor overbelasting van de Commissies van Toezicht in de inrichtingen en de (beroepscommissie van de) Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ). De RSJ opperde daarom in het onderzoeksrapport ‘Spanning in detentie’ van november 2019 enkele mogelijkheden om het gebruik van het klachtrecht in detentie tegen te gaan om te voorkomen dat bagatel zaken het systeem overbelasten. De introductie van een intern en informeel beklagsysteem is zo’n mogelijkheid. Een andere mogelijkheid is het heffen van griffierechten. In het rapport wordt op dat laatste punt verwezen naar de in het medisch tuchtrecht ingevoerde regeling van griffierecht ter voorkoming van futiele klachten. Ook in de tuchtrechtspraak voor advocaten, gerechtsdeurwaarders en notarissen is zo’n griffierecht geïntroduceerd voor klachten tegen advocaten, gerechtsdeurwaarders en notarissen, neergelegd in de Wet doorberekening kosten toezicht en tuchtrecht juridische beroepen, die op 1 januari 2018 in werking is getreden. In de genoemde tuchtzaken is het griffierecht in de wet bepaald op € 50.

In opdracht van het WODC gaan we met het onderzoek verkennen in hoeverre de mogelijkheid van het heffen van een griffierecht bij het indienen van klachten door gedetineerden de indiening van futiele klachten kan voorkomen, door middel van het in kaart brengen van de juridische en praktische (on)mogelijkheden daarvan. Ook de mogelijke neveneffecten van de introductie van een financiële prikkel zoals het griffierecht brengen we in kaart.

Het verbeteren van de veiligheid door middel van het tegengaan en voorkomen van ernstige vormen van overlast en het aanpakken van criminaliteit en ondermijning is in het programmaplan van het Nationaal Programma Groningen aangemerkt als een basisvoorwaarde voor het realiseren van alle andere projecten in het programmaplan. Met onderzoek door Pro Facto wordt beoogd hieraan een belangrijke bijdrage te leveren.

Het RIEC Noord Nederland heeft in 2019 het integraal ondermijningsbeeld voor het gebied Ommelanden-Midden samengesteld. Het RIEC put uit meerdere bronnen en maakt gebruik van de verschillende signalen uit registraties van politie en gemeente. Daarnaast hebben ze in verschillende sessies signalen opgehaald bij professionals in het veld (zowel bewezen feiten als vermoedens). Vanuit de gemeente en de ketenpartners zijn veel professionals actief die een belangrijke oog- en oorfunctie vervullen in het signaleren van overlast, criminaliteit en ondermijning. Elke partner bezit een stukje van de informatiepuzzel als het gaat om veiligheid. Om een goed en volledig beeld te kunnen vormen over wat zich op het gebied van veiligheid afspeelt, is het van belang dat die signalen worden opgepikt en vervolgens op de juiste plek terecht komen. Als (gemeentelijke) organisatie is het dus van belang inzicht te hebben in welke informatie beschikbaar is, hoe de typen informatie zich tot elkaar verhouden en hoe je deze met elkaar in verband brengt.

Er zijn veel aanwijzingen voor en vermoedens van criminaliteit en ondermijning in de gemeente Midden-Groningen, maar een echt scherp beeld waarop concrete acties kunnen worden gebaseerd, ontbreekt nog. Het is essentieel dat bestaande informatie goed wordt samengebracht en verrijkt met landelijke informatie. Bovendien is ook het maken van een gezamenlijke analyse essentieel. Dat geldt voor ondermijning, maar ook voor de aanpak van ernstige vormen van overlast. Deze kunnen de sociale cohesie in de buurt of wijk ernstig aantasten en gevoelens van onveiligheid doen verminderen waardoor de aangiftebereidheid afneemt. Dus ook ten aanzien daarvan is het belangrijk dat informatie met betrekking tot ernstige overlast een samenhangend geheel vormt om zo effectief maatregelen te kunnen treffen.

Het te ontwikkelen veiligheidsbeeld moet dus inzicht gaan bieden in de aard en omvang van ernstige vormen van overlast, criminaliteit en ondermijning in Midden-Groningen en waar deze zich binnen de gemeente voordoen. Op basis van deze informatie kunnen vervolgens prioriteiten worden gesteld in de aanpak en kunnen de juiste interventies worden bepaald.

Pro Facto is door het RIEC Den Haag gevraagd om een handreiking voor gemeenten te ontwikkelen en daarin kennis op te nemen over de wijze waarop gemeenten hun bestuurlijke aanpak van ondermijning hebben vormgegeven. De handleiding moet vooral inzicht geven in hoe bestuurlijke interventies tot stand komen. Daarbij gaan we ervan uit dat een interventie altijd begint met een signaal dat de gemeentelijke organisatie bereikt. In dit onderzoek kijken we in het bijzonder naar de interventie bestuurlijk afpakken. Daarmee kan gedacht worden aan het terugvorderen/incasseren van openstaande gemeentelijke vorderingen zoals niet-betaalde boetes, lasten onder dwangsom of onterecht verstrekte uitkeringen. Het doel van de handleiding is om die stappen te onderzoeken, te beschrijven en best practices op te halen waar andere gemeenten van kunnen leren.

De meeste gemeenten die preventief fouilleren inzetten, doen dit kortdurend en incidenteel bij (dreigende) verstoringen van de openbare orde wegens de (mogelijke) aanwezigheid van wapens. Gemeenten, politie en openbaar ministerie zien deze inzet over het algemeen als nuttig en effectief. Een beperkt aantal gemeenten zet preventief fouilleren langdurig in vanwege structurele wapenproblematiek. Over de effectiviteit daarvan wordt meer wisselend gedacht. Dat blijkt uit onze evaluatie van het instrument preventief fouilleren die wij samen met de Rijksuniversiteit Groningen in opdracht van het WODC hebben uitgevoerd.

Het instrument preventief fouilleren is in 2002 geïntroduceerd met de invoering van artikel 151b in de Gemeentewet. Hiermee kunnen burgemeesters veiligheidsrisicogebieden aanwijzen waar personen – op last van de officier van justitie – preventief gefouilleerd kunnen worden en voertuigen, verpakkingen en bagage op wapens kunnen worden onderzocht. De doelen zijn wapenbezit terugdringen, wapenbezit en -gebruik voorkomen en de veiligheidsbeleving in het gebied vergroten. In 2014 is de Gemeentewet met de introductie van artikel 174b gewijzigd en zijn de bevoegdheden van de burgemeester uitgebreid om preventief fouilleren in spoedeisende situaties eenvoudiger te kunnen inzetten. Bijvoorbeeld bij dreigend supportersgeweld waarover pas op een laat moment informatie beschikbaar komt.

Meeste gemeenten maken geen gebruik van preventief fouilleren

Uit het onderzoek blijkt dat preventief fouilleren in een beperkt aantal gemeenten wordt ingezet. De meeste gemeenten hebben in de periode 2018 – 2021 geen veiligheidsrisicogebieden aangewezen. De belangrijkste reden is dat er in die gemeenten geen wapengerelateerde problematiek speelt die daar aanleiding voor geeft. Als gemeenten preventief fouilleren inzetten, dan is dat meestal kortdurend en incidenteel om de openbare orde zo snel mogelijk te herstellen en verdere escalatie te voorkomen. Enkele gemeenten wijzen langdurig veiligheidsrisicogebieden aan, met name in de regio Rotterdam, maar ook de gemeenten Zaanstad en Leeuwarden. Het aantal wapenincidenten in die gebieden is en blijft permanent hoog, waardoor preventief fouilleren blijvend noodzakelijk wordt geacht.

Toetsingskader voor verlenging ontbreekt

De effectiviteit van preventief fouilleren is in de praktijk lastig vast te stellen. Of en in hoeverre wordt voorkomen dat mensen wapens bij zich dragen dankzij preventief fouilleren is niet te meten. Het aantal wapens dat de politie ‘misloopt’ tijdens een fouilleeractie evenmin. Het onderzoek laat zien dat gemeenten voorafgaand aan de inzet van (langdurig) preventief fouilleren geen nadere uitgewerkte doelstellingen vaststellen. Daardoor ontbreekt een duidelijk toetsingskader om te kunnen beoordelen of de inzet van preventief fouilleren effectief is en of er nog voldoende reden is om de gebiedsaanwijzing te verlengen. Bovendien is de vraag of er nog sprake is van ‘een tijdelijke aanpak’, zoals de memorie van toelichting stelt, wanneer dezelfde gebieden jaar na jaar telkens opnieuw worden aangewezen als veiligheidsrisicogebied.

Verbetermogelijkheden effectiviteit

Uit het onderzoek komt naar voren dat de effectiviteit van (langdurig) preventief fouilleren door twee aspecten wordt beperkt. Allereerst vinden fouilleeracties aselect plaats. Verhoudingsgewijs worden veel personen gecontroleerd die geen wapens bij zich dragen, terwijl wel relatief veel politie-inzet nodig is. Daarnaast raakt snel bekend dat op een bepaalde locatie op wapens wordt gecontroleerd. Dat vermindert de kans op het aantreffen van wapens. Met onder andere betere communicatie over de inzet van preventief fouilleren, het delen van kennis tussen gemeenten/basisteams van de politie en een meer dynamische en onvoorspelbare inzet van preventief fouilleren kan de effectiviteit worden vergroot.

Klik hier om het eindrapport te downloaden.

De Veiligheidswet BES biedt niet voor alle onderwerpen voldoende duidelijkheid over taken en rollen van de betrokken partijen. Dat blijkt uit onze evaluatie die wij samen met de University of Curacao (Annemarie Marchena-Slot, Johan Oldenboom en Gerald Simmons-de Jong) in opdracht van het WODC uitvoerden. Uit onze evaluatie volgt dat het systeem van politie, brandweerzorg en rampenbestrijding en crisisbeheersing over het algemeen is ingericht zoals beoogd volgens de wet. Doordat de invulling sterk persoonsafhankelijk is door de geringe beschikbare capaciteit op de eilanden is dit systeem echter kwetsbaar.

De Veiligheidswet BES regelt de taak en samenstelling van het politiekorps en de inrichting en organisatie van de brandweerzorg, rampenbestrijding, crisisbeheersing en geneeskundige hulpverlening in Caribisch Nederland: Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES). De Veiligheidswet BES is op 10 oktober 2010 ingevoerd, tegelijk met de staatkundige hervorming van Caribisch Nederland.

Een belanrijke constatering is dat de uitgangspunten en doelstellingen die de wetgever heeft geformuleerd niet altijd voldoende duidelgijkheid bieden over taken en rollen. Daarnaast blijkt dat de openbare lichamen te maken hebben met een gebrekkige capaciteit, kennis en ondersteuning. Als meer duidelijkheid wordt geboden over taken en rollen, kunnen daaraan ook capaciteit en middelen worden gekoppeld.

Daarnaast is een aantal onderwerpen onvoldoende uitgewerkt in de wet en onderliggende regelgeving. Bijvoorbeeld op het gebied van de organisatie van bevolkingszorg en de organisatie van geneeskundige hulpverlening. Ook hierover zal de wet meer duidelijkheid kunnen bieden.

Waar het gaat om de politie en de brandweerzorg komt uit onze evaluatie naar voren dat de wet heeft bijgedragen aan het tot stand komen van een gezamenlijk politie- en brandweerkorps voor de drie eilanden. In de evaluatie komen geen knelpunten naar voren voor de taken en samenstelling van het politiekorps. Ook de basis voor het brandweerkorps staat, maar de ontwikkeling richting preventieve brandweerzorg verloopt trager dan verwacht. Terwijl klimaatverandering en daardoor naar verwachting meer te bestrijden branden vragen om een gezamenlijke visie van de drie eilanden.

Wat betreft samenwerking gaat de Veiligheidswet BES uit van meer samenhang tussen de eilanden dan er in werkelijkheid is. Zo liggen Bonaire enerzijds en Sint Eustatius en Saba anderzijds 800 kilometer uit elkaar. Niet alleen zijn er taalbarrières, ook verschillen de specifieke veiligheidsrisico’s per eiland. Dat is terug te zien in de samenwerking, die vooral plaatsvindt binnen het politiekorps en het brandweerkorps. Op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing is deze samenwerking er vrijwel niet. Ook het idee van een gemeenschappelijke multidisciplinaire meldkamer is te ambitieus gebleken. Ondanks de bestuurlijke afspraken die hierover zijn gemaakt met de openbare lichamen, is het in de praktijk vooral een meldkamer voor de politie. Bovendien blijkt dat het draagvlak (onder de bevolking) voor de meldkamer op Sint Eustatius en Saba gering is. Verder besteedt de Veiligheidswet BES geen aandacht aan samenwerking met Curaçao, Aruba, Sint Maarten en andere landen in de regio, waardoor een verbetering van de samenwerking met deze landen wordt belemmerd.

Daarnaast is het beeld wisselend over de rol van de Rijksvertegenwoordiger als bestuurlijke schakel tussen het Rijk en de eilanden. De openbare lichamen geven aan weinig toegevoegde waarde te ervaren van deze coördinatierol. Dit in tegenstelling tot de ministeries. Zij zien de meerwaarde van de Rijksvertegenwoordiger vooral bij het coördineren van bijstandsverzoeken en het behouden van overzicht over de visies van de verschillende betrokken departementen. Als oplossingsrichting noemen geïnterviewden een intensievere samenwerking en betere koppeling tussen de afzonderlijke openbare lichamen, met de bestaande veiligheidsregio’s in Nederland en nationale crisisstructuren zoals LOCC en NCC. Dit sluit ook aan bij de behoefte van de openbare lichamen aan meer inhoudelijke ondersteuning, technische bijstand, uitwisseling en kennisdeling.

Klik hier om het eindrapport te downloaden.

In 2021 heeft Pro Facto in opdracht van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) onderzoek gedaan naar de praktijk van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bij 83 gemeenten, acht provincies en twee waterschappen. De Wob is sinds 1 mei 2022 vervangen door de Wet open overheid (Woo), maar dat maakt de uitkomsten van het onderzoek niet minder relevant. Integendeel: de Woo stelt strengere eisen aan onder meer de beslistermijnen op verzoeken om informatie, het publiceren van op verzoek verstrekte informatie en actieve openbaarmaking van informatie, allemaal aandachtspunten die uit het onderzoek naar voren komen.

De Wob en de Woo geven uitvoering aan artikel 110 Grondwet: ‘De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen.’ Uit het ‘NVRR DoeMee-onderzoek’ (klik hier voor het rapport), waarvoor we ruim 900 Wob-dossiers hebben bekeken, interviews hebben gehouden en vragenlijstonderzoek hebben gedaan bij de 93 overheden, blijkt dat de invulling van dit belangrijke democratische uitgangspunt op een aantal onderdelen nog beter kan.

‘Lastige’ uitvoering en drempels voor indiening van verzoeken

De afhandeling van Wob-verzoeken wordt door veel overheden die meededen als lastig ervaren. Naast verklaringen als te weinig capaciteit, complexiteit en de afhandeling ‘naast het eigen werk te moeten doen’ heeft de Wob aan de tussen 2009 en 2016 geldende Wet dwangsom en beroep niet tijdig beslissen een negatieve bijsmaak overgehouden. De Wob is toen veel gebruikt om overheden te dwingen hoge dwangsommen uit te keren, door grote en complexe verzoeken in te dienen die vaak onmogelijk op tijd afgehandeld konden worden. De sporen hiervan zijn misschien nog te zien in de onderzoeksbevinding dat overheden nog altijd een sterke voorkeur hebben voor het per post indienen van Wob-verzoeken en het soms zelfs afsluiten van de laagdrempelige (en dus toen erg ongewenste) mogelijkheid om per e-mail een verzoek in te dienen. Volgens de Woo moet het indienen van Wob-verzoeken online en/of per mail mogelijk zijn.  

Rechtmatige afhandeling van Wob-verzoeken

De informatie op de websites over de Wob is over het algemeen toegankelijk en leesbaar en dat geldt ook voor de beslissingen op verzoeken. Overheden voldoen aan de eis van Wob en Woo dat verzoekers geen reden hoeven te geven voor hun verzoek en zijn behulpzaam bij het verduidelijken van algemene verzoeken. De uitzonderingsgronden van de Wob worden (in de dossiers waarin we dit konden beoordelen) meestal goed toegepast. Wel volstaan veel overheden met een standaardmotivering en is weggelakte informatie regelmatig nog leesbaar. 

Beslistermijnen vaak niet gehaald

Volgens gemeenten, provincies en waterschappen zelf wordt op een derde van de Wob-verzoeken niet op tijd beslist. De termijn van vier weken uit de Wob wordt vaak niet gehaald; sterker nog, vaak verlengt het bestuursorgaan de beslistermijn meteen na ontvangst van het Wob-verzoek met een standaardtoelichting. De beslistermijn blijft volgens de Woo vier weken, maar overheden mogen er maximaal twee weken langer over doen en dan alleen als dat nodig is omdat om veel en/of complexe informatie wordt gevraagd. Dit is dus nog een uitdaging voor overheden.

Openbaar is niet echt openbaar

Volgens de Wob en zeker volgens de Woo moeten stukken die eenmaal openbaar zijn gemaakt, ook voor iedereen openbaar zijn; de Woo gaat verplichten om de informatie makkelijk toegankelijk te maken voor de belanghebbende en belangstellende burger, bijvoorbeeld door ze op een website te plaatsen. Maar de meeste overheden brachten dit uitgangspunt tijdens het onderzoek nog niet in de praktijk. De informatie wordt meestal alleen verstrekt aan de indiener van het verzoek (en andere belanghebbenden).

Actieve openbaarmaking

De Woo legt meer nadruk op het uit eigen beweging openbaar maken van stukken door overheden. Het gaat in ieder geval om informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie; in de Woo staat een lijst met elf categorieën documenten die overheden sowieso actief openbaar moeten maken. Deze verplichtingen uit de Woo gelden niet voor documenten van vóór 1 mei 2022 en gaan niet meteen in; er is een overgangsperiode van acht jaar. In dit onderzoek hebben we alleen gekeken naar de beleidsmatige en organisatorische kant van actieve openbaarmaking, maar daaruit wordt al duidelijk dat overheden hier weinig aandacht voor hadden: maar een paar onderzochte overheden hadden beleid of interne werkinstructies over de actieve openbaarmakingsplicht en de meeste overheden hadden geen verantwoordelijken aangewezen voor actieve openbaarmaking. Omdat bij een aantal overheden de informatiehuishouding op dit moment waarschijnlijk nog niet op orde is, is aandacht daarvoor nodig.

Verantwoording aan de volksvertegenwoordiging

Het college/dagelijks bestuur informeert de volksvertegenwoordiging maar beperkt over de uitvoering van de Wob en volksvertegenwoordigers vragen hier ook niet naar, blijkt uit het onderzoek. Opvallend is dat volksvertegenwoordigers de Wob soms wel gebruiken voor het verbeteren van hun eigen informatiepositie, wat gezien de regeling in de Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet niet nodig zou moeten zijn. Het zou goed zijn als staten, raden en algemene besturen meer aandacht geven aan de uitvoeringspraktijk van de openbaarheid van overheidsinformatie. Openbaarheid is immers een belangrijk uitgangspunt van onze democratie; het is een belangrijke taak van de volksvertegenwoordiging om te controleren of daarvan genoeg sprake is en daarvoor de nodige kaders te stellen. De Woo verplicht bestuursorganen om in de jaarlijkse begroting beleidsplannen hierover op te nemen en jaarlijks verslag te doen van de uitvoering hiervan.

Wilt u meer informatie over dit onderzoek? Of kunnen wij u helpen bij het behandelen van Woo-verzoeken, onderzoek voor u doen naar dit onderwerp of u op een andere manier ondersteunen op het gebied van de Woo? Neem dan contact op met Chantal Ridderbos-Hovingh (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken. of 050-3139853). Voor dit onderzoek hebben we samengewerkt met advocaat Cornelis van der Sluis; kijk ook eens op zijn website overheidenopenbaarheid.nl.

Sinds 25 mei 2018 is de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) van kracht. Deze Europese verordening regelt de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens alsmede het vrije verkeer van die gegevens. De Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (UAVG) vult voor Nederland de ruimte in die Lidstaten hebben om op bepaalde punten meer specifieke nationale regelingen te treffen. Daarnaast bepaalt de UAVG de oprichting en inrichting van de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) als toezichthouder op naleving van de AVG.

De AVG is rechtstreeks van toepassing in Nederland, maar daar waar de AVG ruimte laat voor nationale keuzes bij de uitvoering van de AVG, zijn deze ingevuld in de UAVG. Bij de totstandkoming van de UAVG heeft de Nederlandse wetgever er nadrukkelijk voor gekozen om, los van de veranderingen die de AVG met zich meebrengt, de nationale keuzes zoveel mogelijk beleidsneutraal door te voeren. Dat wil zeggen dat deze keuzes in lijn zijn geweest met de toen geldende Wet bescherming persoonsgegevens. Hier is voor gekozen om de invoering van de AVG zo vloeiend mogelijk te laten verlopen ten opzichte van de bestaande situatie; de inwerkingtreding van de AVG zorgde immers al voor grote veranderingen.

Bij de totstandkoming van de UAVG is toegezegd dat drie jaar na inwerkingtreding van deze wet de effecten van de wet en de uitvoering van de wet in de praktijk zouden worden geëvalueerd. Deze evaluatie wordt uitgevoerd door Pro Facto in samenwerking met Hooghiemstra en Partners. De overkoepelende vraag die in het onderzoek centraal staat luidt als volgt:

Hoe werden in de periode 2018 - 2020 de normen van de UAVG nageleefd en in hoeverre heeft de UAVG bijgedragen aan een doelmatige en doeltreffende uitvoering en handhaving van de AVG?

Daarmee ligt de essentie van de evaluatie op de naleving van de UAVG door geadresseerden van de UAVG-normen en de bijdrage die de UAVG leverde aan de uitvoering en handhaving van de AVG door de Autoriteit Persoonsgegevens.

Voor de gemeente Doetinchem hebben we onderzoek gedaan naar een concrete handhavingszaak. In het onderzoek stond de vraag centraal hoe het kon gebeuren dat er 1.300 ton blusschuim is opgeslagen op een terrein van een inmiddels failliet bedrijf dat tien jaar eerder een vergunning verkreeg voor de opslag van ten hoogste 10 ton blusschuim. Het antwoord op deze vraag valt in twee hoofdpunten uiteen. In de eerste plaats was er sprake van een vergaande miskenning van de risico’s verbonden aan afvalverwerking in het algemeen en van de verwerking van brandblussers en blusschuim in het bijzonder. In samenhang daarmee ontbrak het aan de bestuurlijke wil en het ambtelijk vermogen om adequaat te handhaven.

Miskenning van risico’s

Milieurisico’s bij afvalverwerking

Bedrijfsmatige afvalverwerking gaat gepaard met bijzondere milieurisico’s die uitvoerig zijn beschreven. Uit niets blijkt dat deze lessen uit het verleden in de onderhavige casus ter harte zijn genomen en dat bij de voorbereiding van vergunningverlening en handhaving deze risico’s zijn meegewogen.

Milieurisico’s van Rutgers Milieu

Vele malen stelden controleurs van gemeente, provincie en ODA vast dat het bedrijf niet in compliance was. Deze niet-naleving had zowel bij vergunningverlening als bij toezicht en handhaving opgevat moeten worden als een risicosignaal. Dat is niet of nauwelijks gebeurd.

Milieurisico’s van PFOS
Van PFOS was sinds de eeuwwisseling bekend dat het een bedreiging vormt voor milieu en gezondheid. Ook was bekend dat PFOS op grote schaal in brandblusschuim werd toegepast. In 2006 werd de productie van PFOS-houdend blusschuim in de EU verboden en vanaf 2011 was het gebruik ervan niet meer toegestaan. Het bevoegd gezag had op de hoogte kunnen (en moeten) zijn van de risico’s die brandblusschuim voor het milieu met zich meebrengt.

Waarom is er niet gehandhaafd?

Positieve vooringenomenheid bij bevoegd gezag ten gunste van bedrijfsmatige initiatieven

Zowel het gemeentebestuur als het provinciaal bestuur hebben in de cruciale periode tussen mei 2011 en mei 2012 de bevordering van economische activiteit zwaarder laten wegen dan het beheersen van de milieurisico’s van afvalwerking en dan de plicht om te handhaven.

Gebrek aan robuustheid bij uitvoeringsorganisaties

Een gebrek aan kennis en kunde bij vergunningverlening leidde onder meer tot een onjuiste interpretatie (geformuleerd in een email) van de vergunde opslagcapaciteit voor blusschuim. Volgens die interpretatie was de opslagcapaciteit in feite ongelimiteerd. Een gebrek aan kennis en kunde bij handhaving leidde ertoe dat deze onjuiste interpretatie jarenlang als uitgangspunt van toezicht en handhaving werd gebruikt. Een gebrek aan interne controle en kwaliteitsborging leidde ertoe dat deze onjuiste interpretatie überhaupt kon ontstaan en een eigen leven ging leiden. Een kwantitatief gebrek in de bezetting leidde ertoe dat het bedrijf jarenlang nauwelijks werd gecontroleerd.

Discontinuïteit in toezicht en handhaving

De wisselingen in bevoegd gezag en in organisatie van de uitvoering in de cruciale periode tussen 2010 en 2014 waren niet bevorderlijk voor de continuïteit en eenduidigheid in toezicht en handhaving.

Klik hier om het onderzoeksrapport te downloaden.

De Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen wordt gewaardeerd. Dit blijkt uit onze evaluatie Voor de publieke waarde van informatie dat in opdracht van het WODC is uitgevoerd. De financiering van het instituut blijkt een twistpunt. Bij de uitvoering van dit onderzoek waren Niko Struiksma, Jeanne Cazemier, Marieke Diekema, Tinka Floor en Ko de Ridder betrokken.  

Mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen

Mensenhandel draait om het uitbuiten van een ander, waarbij de uitbuiter gebruikt maakt van dwang, zoals geweld en chantage. Seksueel geweld tegen kinderen is een verzamelnaam voor alle strafbare acties met een seksuele component tegen een kind.

Over de Nationaal rapporteur

De Nationaal rapporteur heeft als wettelijke taken het verrichten van onderzoek naar mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen, het periodiek hierover rapporteren aan de regering en het adviseren van de regering over deze problematiek. Sinds 2018 tot mei 2022 wordt het ambt bekleed door mr. H.J. (Herman) Bolhaar. Hij wordt ondersteund door het bureau van de Nationaal rapporteur. Met dader- en slachtoffermonitors mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen biedt de Nationaal rapporteur periodieke inzichten in de voortgang van de aanpak en geeft hij aanbevelingen voor beleidsmakers en -uitvoerders voor verbeteringen in de aanpak. In verdiepende thematische rapportages kan de rapporteur specifieke onderwerpen uitlichten.

Hoge waardering

Hoewel direct bij de mandaten van de Nationaal rapporteur betrokkenen iets kritischer zijn dan de organisaties op iets meer afstand, kan gezegd worden dat de waardering voor de publicaties, aanbevelingen, samenwerking en het functioneren van de Nationaal rapporteur over het algemeen groot is. De rapporteur onderzoekt volgens betrokkenen in de aanpak de juiste onderwerpen en zij zijn tevreden over de aanbevelingen van de Nationaal rapporteur.

Gegevenslevering

De wetgever heeft de Nationaal rapporteur geen specifieke bevoegdheden toegekend om gegevens te verwerven. Dit vormt een belangrijke handicap voor de Nationaal rapporteur. Aan onze aanbeveling bij de vorige evaluatie van de Nationaal rapporteur (2017) om een wettelijke basis te creëren voor het melden en registreren van alle slachtoffers van mensenhandel is nog geen gevolg gegeven.

Discussie financiering

De financiële middelen van de Nationaal rapporteur zijn afkomstig van vier verschillende departementen. De financiering blijkt een twistpunt. Het gaat daarbij om de vraag hoeveel financiële middelen er nodig zijn voor een adequate taakuitvoering. De Nationaal rapporteur is van mening dat het beschikbare budget ontoereikend is voor de vervulling van zijn wettelijke taken. Het ministerie van Justitie en Veiligheid stelt daar tegenover dat de Nationaal rapporteur niet heeft kunnen aantonen dat hij met de hem toegekende middelen niet in staat was zijn taken naar behoren te vervullen.

We bevelen aan dat het sluiten van een integraal bestuursakkoord tussen de minister van Justitie en Veiligheid en de Nationaal rapporteur over de wederzijdse verhoudingen, de financiering en de bestuurlijke inbedding van het Instituut Nationaal rapporteur, de ontstane patstelling zou kunnen doorbreken.

Klik hier om het volledige rapport te downloaden.