Het thema ondermijning staat hoog op de politiek-bestuurlijke agenda bij gemeenten, zo ook bij gemeente Noordoostpolder. In het recente coalitieakkoord van de gemeente wordt aangegeven dat “ondermijning om blijvende aandacht vraagt”. De rekenkamercommissie wil het thema daarom ook oppakken; Pro Facto heeft de opdracht gekregen dit uit te voeren. De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt:

Wat is het beleid van de gemeente Noordoostpolder voor de aanpak van ondermijning, hoe wordt het beleid uitgevoerd, is de aanpak adequaat en wat is de rol van de gemeenteraad daarbij?

We onderscheiden de volgende onderzoeksthema’s:

1. Beleid
2. Uitvoering en zicht op ondermijning
3. Samenwerking
4. Weerbaarheid
5. Gemeenteraad
6. Knelpunten, succesfactoren en aanbevelingen

De rekenkamercommissie heeft gekozen voor een deels vernieuwende vorm waarbij niet gekozen is voor een klassiek rekenkameronderzoek en -rapport. In plaats daarvan wordt begonnen met een quick scan (documentstudie en een zeer beperkt aantal interviews). Vervolgens wordt in werksessies het gesprek aangegaan met samenwerkingspartners, het college, de ambtelijke organisatie en de raad. Daarin worden de resultaten van de quick scan gepresenteerd om daar vervolgens verdere verdieping in aan te brengen.

Het Landelijk Orgaan Wetenschappelijke Integriteit (LOWI) is een onafhankelijk adviesorgaan over mogelijke schendingen van de wetenschappelijke integriteit. Het LOWI adviseert instellingen waaraan wetenschapsbeoefening plaatsvindt en die bij het LOWI zijn aangesloten, zoals alle universiteiten en hogescholen, het RIVM, het WODC, ZonMw, het Centraal Planbureau en nog diverse andere instellingen. De duidelijkste voorbeelden van schending van de wetenschappelijke integriteit zijn vervalsen en plagiaat. 

 De twee hoofdtaken van het LOWI zijn:

1. Advisering in individuele kwesties van vermeende schendingen van wetenschappelijke integriteit, en daarvan afgeleid.
2. Normstelling door toepassing en interpretatie van de gedragscode wetenschappelijke integriteit ten behoeve van de wetenschapspraktijk.

De instellingen hebben zelf ook allemaal een voorziening voor klachten over wetenschappelijke integriteit, de Commissie Wetenschappelijke Integriteit (CWI). Klachten moeten eerst door een CWI behandeld worden. Het LOWI kan beschouwd worden als een hoger beroepsorgaan. 

In opdracht van de Stichting LOWI gaat Pro Facto onderzoek naar doen naar de kwaliteit van de advisering van het LOWI. Dat doen we in samenwerking met prof. mr. dr. A.R. (Anne Ruth) Mackor. De hoofdvraag luidt als volgt:

In hoeverre is de oordeelsvorming en advisering van het LOWI over integriteitskwesties aan besturen van aangesloten instellingen in de periode 2019-2022 in lijn met de kernwaarden die daaraan verbonden kunnen worden en, in het bijzonder, hoe wordt dit ervaren door primaire en secundaire gebruikers van het LOWI?

In het kader van het onderzoek bestuderen we onder meer dossiers, zetten we enquêtes uit onder alle klagers, beklaagden en secretarissen van CWI's en houden we ook diepte-interviews met een aantal van deze betrokkenen. 

Steeds meer gemeenten maken gebruik van digitale open bronnen bij de aanpak van ondermijning en handhaving van de openbare orde. Dat doen ze bijvoorbeeld door informatie te verzamelen over fenomenen, doelgroepen, kwetsbare branches of door personen in kaart te brengen waarvan signalen of vermoedens bestaan dat ze zich bezighouden met ondermijnende criminaliteit. Het gebruik maken van open bronnen is inmiddels een gangbare praktijk, maar veel gemeenten weten vaak niet welke juridische kaders daarbij in acht genomen dienen te worden en hoe ver zij mogen gaan bij het raadplegen van open bronnen. Daardoor lopen gemeenten (onbewust) het risico de AVG te overtreden.

In opdracht van het ministerie van BZK ontwikkelt Pro Facto in samenwerking met Hooghiemstra en Partners daarom een handreiking voor gemeenten waarin praktische en juridische handvaten worden geboden voor open bronnen onderzoek bij de aanpak van ondermijning en handhaving van de openbare orde. Deze handreikingen moeten gemeenten beter in staat stellen onderzoek te doen in open bronnen in overeenstemming met de wettelijke kaders waaronder de AVG en dienen ze bij te dragen aan een groter bewustzijn over de (on)mogelijkheden van open bronnen onderzoek.

Migranten die slachtoffer zijn van mensenhandel kunnen in Nederland een tijdelijke verblijfsvergunning krijgen, als zij meewerken aan het onderzoek tegen de mensenhandelaar. In 2019 is deze verblijfsregeling mensenhandel (B8/3-regeling) veranderd. Pro Facto en Viola Bex-Reimert (Universiteit Utrecht) hebben onderzocht waarom deze verblijfsregeling is veranderd, hoe de veranderde regeling wordt uitgevoerd en wat de gevolgen van de verandering waren. Het onderzoek is gedaan in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) voor het ministerie van Justitie en Veiligheid. Lees hier het onderzoeksrapport. In deze video zijn de uitkomsten ook te zien. 

Waarom is de verblijfsregeling veranderd?

In 2019 steeg het aantal mensen dat een verblijfsvergunning voor slachtoffers van mensenhandel wilde enorm. Waarom dat zo was, weten we niet zeker. De stijging zorgde voor grote problemen bij organisaties die de aangiften en aanvragen moesten behandelen, zoals de politie. Dit was een reden dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de verblijfsregeling veranderde.

Een tweede reden was dat de staatssecretaris dacht dat de stijging kwam doordat migranten de verblijfsregeling alleen gebruikten om in Nederland te mogen blijven. Dat ging vooral om asielzoekers voor wie volgens Europese afspraken (‘Dublin’) een ander EU-land verantwoordelijk is. Want als Nederland een verblijfsvergunning geeft, wordt Nederland verantwoordelijk voor de asielaanvraag. Misbruik van de verblijfsregeling is niet bewezen.

De doelen van de verandering gingen dus vooral over het oplossen van problemen bij organisaties en migratiecontrole, en minder over het bereiken van de internationale, Europese en Nederlandse doelen van de aanpak van mensenhandel: voorkomen en bestrijden van mensenhandel en bescherming van slachtoffers.

De verandering van de verblijfsregeling

De verblijfsregeling is sinds 1 augustus 2019 veranderd voor asielzoekers voor wie Dublin geldt (‘Dublinclaimanten’). Zij krijgen niet meer meteen na aangifte een verblijfsvergunning, maar pas als het Openbaar Ministerie (OM) genoeg aanwijzingen (opsporingsindicaties) heeft voor onderzoek naar mensenhandel in Nederland. Zo niet, dan kunnen zij worden teruggestuurd naar het Europese land dat verantwoordelijk is voor hun asielprocedure.

De uitvoering van de veranderde regeling: proces en ervaringen

Sinds 2018 geldt een landelijke manier van werken van politie, OM en IND voor een snellere behandeling van aangiften van mensenhandel van migranten zonder opsporingsindicaties in Nederland (‘kansloze’ zaken). Deze aanpak is aangepast op de verandering van de verblijfsregeling. In augustus 2019, tegelijk met de verandering van het beleid, heeft de politie een Landelijk Coördinatiecentrum (LCC) opgericht, om ‘kansloze’ aangiften sneller en meer op dezelfde manier te behandelen en zo de problemen door het grote aantal aangiften, zoals lange wachttijden, op te lossen. Politie, OM en IND zijn positief over de uitvoering van de veranderde verblijfsregeling, en vooral over de vernieuwde landelijke aanpak en het LCC.

Maar politie, OM, hulpverleners en bijvoorbeeld de Nationaal rapporteur mensenhandel hebben twijfels over de koppeling die de verblijfsregeling maakt tussen het strafrechtelijke onderzoek en het verblijfsrecht. De verblijfsvergunning en de bescherming van migranten die slachtoffer zijn van mensenhandel, hangen in Nederland helemaal af van de aangifte en het strafrechtelijke onderzoek. Als het OM dat onderzoek stopt omdat er te weinig opsporingsindicaties in Nederland zijn, krijgen Dublinclaimanten geen verblijfsvergunning. Andere migranten raken hun verblijfsvergunning dan kwijt. Maar dat er niet genoeg aanwijzingen in Nederland zijn om verdachten op te sporen, betekent niet dat iemand geen slachtoffer is.

Gevolgen en resultaten: worden de doelen van de verandering van de regeling bereikt? En de doelen van de aanpak van mensenhandel?

Uit het onderzoek blijkt dat de doelen van de verandering voor een deel zijn bereikt.

Doel: Zorgen dat Nederland niet verantwoordelijk wordt voor de asielaanvraag

De meeste aanvragen van Dublinclaimanten voor een tijdelijke verblijfsvergunning mensenhandel zijn afgewezen, waardoor Nederland niet meteen verantwoordelijk wordt voor hun asielprocedure. Maar een groot deel van deze Dublinclaimanten lijkt niet te zijn teruggestuurd naar het verantwoordelijke EU-land. Bijvoorbeeld doordat de termijn waarbinnen dat mag voorbij was of doordat mensen verdwijnen. Corona hielp hierbij niet mee; veel landen hadden test- en vaccinatie-eisen.

Doel: Minder aangiften/aanvragen en minder druk op organisaties

Minder migranten hebben aangifte gedaan van mensenhandel en de politie, OM en IND hebben het hierdoor rustiger. Maar dit komt niet alleen door de verandering van de verblijfsregeling. De nieuwe landelijke aanpak, de oprichting van het LCC en corona (waardoor minder migranten naar Nederland kwamen) hebben hier waarschijnlijk meer invloed op gehad.

Doel: Minder misbruik van de verblijfsregeling

We kunnen niet zeggen of de verandering van de verblijfsregeling heeft gezorgd voor minder misbruik van de regeling. Misbruik is namelijk niet goed te meten. Vóór de verandering is ook niet bewezen dat en zo ja, hoe vaak dit gebeurde, dus vergelijken kon niet.

Doelen aanpak mensenhandel: Bestrijding van mensenhandel en bescherming van slachtoffers

De verandering van de verblijfsregeling helpt weinig bij het voorkomen en bestrijden van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers.

Aangiften van mensenhandel in deze zaken leiden bijna nooit tot vervolging van mensenhandelaren. Dat was vóór de verandering in 2019 zo, en daarna zien we geen verschil. De regeling heeft weinig nut voor de opsporing.

De bescherming van slachtoffers van mensenhandel is door de verandering minder geworden. Er is minder zicht op slachtoffers, doordat zij zich minder snel melden. Ook lopen slachtoffers het risico te worden teruggestuurd naar EU-landen waar zij minder bescherming krijgen. Of ze kunnen in Nederland in de illegaliteit belanden.

Adviezen

Haal verblijfsrecht en strafrecht uit elkaar

Wij adviseren om het recht op de tijdelijke verblijfsvergunning mensenhandel en de bescherming als slachtoffer los te maken van de aangifte en het strafrechtelijke onderzoek. Laat in plaats daarvan de IND beoordelen of het waarschijnlijk is dat iemand slachtoffer is.

Werk meer en beter internationaal en Europees samen

Meer en betere internationale en Europese samenwerking is nodig om deze problemen op te lossen:

• in de aanpak van mensenhandel, strafrechtelijk én bij de bescherming van slachtoffers;
• bij migratie- en asielbeleid.

Vragen? Meer informatie?

Wilt u meer weten over dit onderzoek? Bel of mail projectleider Heinrich Winter, 06-51510974 of Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken..

De rekenkamer Amersfoort wil inzicht krijgen in de aard en omvang van ondermijnende criminaliteit binnen de gemeente Amersfoort en de effectiviteit van de gemeentelijke aanpak in de bestrijding daarvan. Om ondermijnende criminaliteit aan te pakken zet de gemeente Amersfoort in op drie speerpunten:

• het vergroten van de weerbaarheid;
• het intensiveren van de lokale, integrale aanpak;
• de aanpak van problematische jeugdnetwerken en het tegengaan van criminele doorgroeimogelijkheden van jongeren.

Pro Facto gaat het onderzoek uitvoeren. De centrale onderzoeksvraag luidt daarbij als volgt:

In hoeverre hanteert de gemeente zowel qua beleid als qua uitvoering een adequate aanpak in de bestrijding van ondermijning?

In het kader van het onderzoek worden onder meer veel interviews gehouden binnen en buiten de gemeentelijke organisatie, voeren we observaties uit en selecteren we een aantal casestudy's waar we dieper op ingaan. Om de betrokkenheid van de gemeenteraad bij het ondermijningsbeleid en de informatie aan en informatiebehoefte van de raad in beeld te brengen voeren we een groepsgesprek met de woordvoerders op het gebied van openbare orde en veiligheid van alle raadsfracties. 

De rekenkamer van de gemeente Heemskerk wil met een onderzoek naar de realisatie van bezuinigingen op de muziekschool en de bibliotheek de raad inzicht bieden in de uitvoering van de taakstellingen die de raad in zijn meerjarenplanning 2015-2018 heeft neergelegd. De vraag is daarnaast wat van de uitvoering van beide taakstellingen geleerd kan worden. Pro Facto voert dit onderzoek uit. 

Steeds meer gemeenten maken gebruik van digitale open bronnen bij de aanpak van ondermijning en handhaving van de openbare orde. Dat doen ze bijvoorbeeld door informatie te verzamelen over fenomenen, doelgroepen, kwetsbare branches of door personen in kaart te brengen waarvan signalen of vermoedens bestaan dat ze zich bezighouden met ondermijnende criminaliteit. Het gebruik maken van open bronnen is inmiddels een gangbare praktijk, maar veel gemeenten weten vaak niet welke juridische kaders daarbij in acht genomen dienen te worden en hoe ver zij mogen gaan bij het raadplegen van open bronnen. Daardoor lopen gemeenten (onbewust) het risico de AVG te overtreden.

In opdracht van het ministerie van Justitie en Veiligheid ontwikkelt Pro Facto in samenwerking met Hooghiemstra en Partners daarom een handreiking voor gemeenten waarin praktische en juridische handvaten worden geboden voor open bronnen onderzoek bij de aanpak van ondermijning en handhaving van de openbare orde. Deze handreikingen moeten gemeenten beter in staat stellen onderzoek te doen in open bronnen in overeenstemming met de wettelijke kaders waaronder de AVG en dienen ze bij te dragen aan een groter bewustzijn over de (on)mogelijkheden van open bronnen onderzoek.

Handhaving van wet- en regelgeving is een belangrijk onderdeel van de taken van het gemeentebestuur. Idealiter worden deze regels spontaan nageleefd, in de praktijk zal echter nooit sprake zijn van volledig regelconform gedrag. Daarom dient er toezicht (controle) te worden gehouden op naleving van deze regels en – indien nodig – te worden gehandhaafd (sanctionering) om regelnaleving af te dwingen.

Op de Waddeneilanden geldt de bijzonderheid dat de toezicht- en handhavingsopgave aan piekdrukte onderhevig kan zijn. Dat zou zich dan met name voordoen op het gebied van openbare orde en veiligheid. De Waddeneilanden zijn geliefd bij recreanten en toeristen, die de eilanden in grote getalen opzoeken.  Tijdens de toeristische pieken overtreft het aantal bezoekers de reguliere inwoneraantallen op Texel, Vlieland, Terschelling, Ameland en Schiermonnikoog ruimschoots en dat kan zorgen voor openbare orde-problematiek (bijvoorbeeld in uitgaansgebieden, op campings en in recreatiegebieden).

Pro Facto heeft van de gemeenschappelijke rekenkamercommissie van de vijf Waddeneilanden opdracht gekregen een onderzoek te doen naar toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid in relatie tot piekdrukte door toeristen.

De AVG bestaat uit open normen die zich in de praktijk niet altijd makkelijk laten toepassen. Invulling daarvan door de Uitvoeringswet AVG is niet goed uit de verf gekomen. Dit komt door de ‘beleidsneutrale’ opzet van de Uitvoeringswet AVG en het gebrek aan (latere) concretisering van die open normen. De UAVG heeft daarmee niet veel toegevoegde waarde ten opzichte van de AVG. Voor de uitvoeringspraktijk draagt de UAVG niet bij tot meer duidelijkheid. Dit is de hoofdconclusie van de wetsevaluatie die Pro Facto en Hooghiemstra & Partners hebben gedaan in opdracht van het WODC. Het onderzoek ‘Bescherming gegeven?’ is op 6 september 2022 aangeboden aan de Tweede Kamer.

De onderzoekers raden aan de wet te verbeteren. Dit kan door de UAVG en de sectorale wetgeving te benutten om tot concretisering te komen. Hierbij kan inspiratie worden opgedaan in andere landen waar de AVG ook geldt.

Ook gedragscodes zouden een veel effectievere rol kunnen spelen bij het toepassen van algemene beginselen in een specifieke sector. Specifiek voor het verwerken van persoonsgegevens door de overheid adviseren de onderzoekers de rechtsbescherming voor burgers tegen de verwerking van persoonsgegevens te vereenvoudigen. Dit kan door een brug te slaag tussen de (U)AVG en de Awb. Ook het gat dat nu bestaat tussen de AVG en de Awb bij geautomatiseerde besluitvorming zou gedicht kunnen worden. De toezichthouder, de Autoriteit Persoonsgegevens, zou de werkwijze rondom de bestuurlijke boete meer transparant kunnen vormgegeven en bij de meldplicht datalekken het toezicht op niet-melders kunnen intensiveren. 

Achtergrond

Sinds 25 mei 2018 geldt de Algemene Verordening Persoonsgegevens (AVG). Deze Europese verordening regelt de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en het vrije verkeer van die gegevens. De Uitvoeringswet Algemene verordening persoonsgegevens (UAVG) vult de ruimte in die Nederland als lidstaat heeft om op bepaalde punten meer specifieke nationale regelingen te treffen.

Open normen

In het evaluatieonderzoek is gekeken naar de uitvoering van de UAVG en is de werking van de wet geëvalueerd. Hierbij hebben de onderzoekers veel hulp gekregen van experts uit het veld, van Functionarissen Gegevensbescherming (FG’s), staatsraden en advocaten tot aan academische experts.

De AVG gaat uit van open normen. Deze normen zijn voor een belangrijk deel een voortzetting van regelgeving die er voor de AVG ook al was. Een verdere concretisering en specifieke invulling in de UAVG heeft niet plaatsgevonden. Ook heeft per branche via zogenaamde gedragscodes amper een operationalisering van normen plaatsgevonden, nu de gedragscode als instrument nauwelijks van de grond komt. De onderzoekers formuleren dan ook verschillende aanbevelingen die gelet op het samenstel van AVG, UAVG, bijzondere wetgeving en sectorale gedragscodes handvatten kunnen zijn voor de praktijk van het gegevensbeschermingsrecht.

Besluitvorming en rechtsbescherming

Bij de rechtsbescherming tegen het handelen van de overheid heeft het besluit een sleutelrol. Dit wringt met de systematiek van de (U)AVG waarin de verwerking van persoonsgegevens en daarmee de verwerkingsactiviteit – een feitelijke handeling – een meer centrale rol inneemt. De onderzoekers raden aan om een brug te slaan tussen de (U)AVG en de Awb, zowel op het vlak van geautomatiseerde besluitvorming als op het vlak van rechtsbescherming. Ook pleiten de onderzoekers ervoor om de toegang tot de civiele rechter laagdrempeliger te maken door de toegang tot de verzoekschriftprocedure in de UAVG te verruimen.

Kinderen

Speciale aandacht is nodig voor de huidige zwakke positie van kinderen en hun persoonsgegevens. Juist van de jonge generatie worden ongekend veel persoonsgegevens vastgelegd en verspreid, soms ook door ouders. Zij zouden beter beschermd moeten worden.  

Toezichts- en handhavingsbeleid nodig

Behalve naar de werking van de UAVG is ook gekeken naar het functioneren van de boetebevoegdheid van de AP. Het onderzoek plaatst kanttekeningen bij de wijze waarop de toezichthouder deze bevoegdheden hanteert. Zo hebben de onderzoekers niet kunnen vaststellen hoe het toezicht er in de praktijk uit ziet. Er is geen gepubliceerd toezichts- en handhavingsbeleid, zoals dat bij veel andere toezichthouders het geval is. Ook hebben de onderzoekers, na bestudering van cases waarin een bestuurlijke boete is opgelegd, niet goed duidelijk kunnen krijgen hoe de AP de hoogte van de boetes vaststelt. Zij verwachten dat een meer transparante werkwijze voor het vaststellen en opleggen van boetes kan zorgen voor meer begrip en grotere acceptatie door de ondertoezichtstaanden.

Geef niet gemelde datalekken meer aandacht

Het onderzoek stelde ook de meldplicht datalekken aan de orde. Opvallende bevinding is dat de toezichthouder relatief veel handhavingscapaciteit steekt in gemelde datalekken. Ook wanneer de ondertoezichtstaande maatregelen heeft genomen en het probleem heeft opgelost, leidt dat soms tot stevige sancties. De vraag is of in het toezicht het evenwicht tussen gemelde en niet-gemelde datalekken niet op een andere manier zou kunnen worden gevonden.

Klik HIER om het eindrapport te downloaden. 

Een effectieve bestrijding van de georganiseerde criminaliteit vraagt om een geïntegreerde aanpak op strafrechtelijk, fiscaal en bestuurlijk vlak. Het Kabinet Balkenende IV heeft daarvoor in 2008 het startsein gegeven met het Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad. Een belangrijk aandachtspunt daarin was de verbetering van de bestuurlijke aanpak bij het opwerpen van barrières voor ‘gelegenheidsstructuren’ voor criminele praktijken.

Onderdeel van de aanpak zijn de Regionale Informatie- en Expertisecentra (RIEC’s). Deze ondersteunen gemeenten met capaciteit en deskundigheid bij het uitwisselen van informatie, het uitvoeren van analyses, advisering van het bestuur en bieden van ondersteuning bij bijvoorbeeld de inzet van het Bibob-instrumentarium. Daarnaast moeten de RIEC’s de continuïteit en uniformiteit in de bestuurlijke aanpak borgen en bijdragen aan een structurele kennis- en ervaringsopbouw.

In 2009 is een nulmeting uitgevoerd naar de invulling van deze bestuurlijke aanpak en de stand van inrichting van de RIEC’s (Twijnstra Gudde & Capgemini, 2010). Daarop aansluitend zijn over 2012 en 2016 herhalingsmetingen uitgevoerd door Arena Consulting en Pro Facto. De metingen schetsen het aanwezigheidsbewustzijn van georganiseerde criminaliteit, de organisatie en samenwerking, de inzet van instrumenten en de verwachte effectiviteit van de aanpak. Daarnaast geven de metingen inzicht in het beeld dat gemeenten hebben van de RIEC’s. Het WODC laat over 2021 een hernieuwde meting uitvoeren. Deze opdracht is opnieuw gegund aan Pro Facto en Arena Consulting.