Migranten die slachtoffer zijn van mensenhandel kunnen in Nederland een tijdelijke verblijfsvergunning krijgen, als zij meewerken aan het onderzoek tegen de mensenhandelaar. In 2019 is deze verblijfsregeling mensenhandel (B8/3-regeling) veranderd. Pro Facto en Viola Bex-Reimert (Universiteit Utrecht) hebben onderzocht waarom deze verblijfsregeling is veranderd, hoe de veranderde regeling wordt uitgevoerd en wat de gevolgen van de verandering waren. Het onderzoek is gedaan in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) voor het ministerie van Justitie en Veiligheid. Lees hier het onderzoeksrapport. In deze video zijn de uitkomsten ook te zien.
Waarom is de verblijfsregeling veranderd?
In 2019 steeg het aantal mensen dat een verblijfsvergunning voor slachtoffers van mensenhandel wilde enorm. Waarom dat zo was, weten we niet zeker. De stijging zorgde voor grote problemen bij organisaties die de aangiften en aanvragen moesten behandelen, zoals de politie. Dit was een reden dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de verblijfsregeling veranderde.
Een tweede reden was dat de staatssecretaris dacht dat de stijging kwam doordat migranten de verblijfsregeling alleen gebruikten om in Nederland te mogen blijven. Dat ging vooral om asielzoekers voor wie volgens Europese afspraken (‘Dublin’) een ander EU-land verantwoordelijk is. Want als Nederland een verblijfsvergunning geeft, wordt Nederland verantwoordelijk voor de asielaanvraag. Misbruik van de verblijfsregeling is niet bewezen.
De doelen van de verandering gingen dus vooral over het oplossen van problemen bij organisaties en migratiecontrole, en minder over het bereiken van de internationale, Europese en Nederlandse doelen van de aanpak van mensenhandel: voorkomen en bestrijden van mensenhandel en bescherming van slachtoffers.
De verandering van de verblijfsregeling
De verblijfsregeling is sinds 1 augustus 2019 veranderd voor asielzoekers voor wie Dublin geldt (‘Dublinclaimanten’). Zij krijgen niet meer meteen na aangifte een verblijfsvergunning, maar pas als het Openbaar Ministerie (OM) genoeg aanwijzingen (opsporingsindicaties) heeft voor onderzoek naar mensenhandel in Nederland. Zo niet, dan kunnen zij worden teruggestuurd naar het Europese land dat verantwoordelijk is voor hun asielprocedure.
De uitvoering van de veranderde regeling: proces en ervaringen
Sinds 2018 geldt een landelijke manier van werken van politie, OM en IND voor een snellere behandeling van aangiften van mensenhandel van migranten zonder opsporingsindicaties in Nederland (‘kansloze’ zaken). Deze aanpak is aangepast op de verandering van de verblijfsregeling. In augustus 2019, tegelijk met de verandering van het beleid, heeft de politie een Landelijk Coördinatiecentrum (LCC) opgericht, om ‘kansloze’ aangiften sneller en meer op dezelfde manier te behandelen en zo de problemen door het grote aantal aangiften, zoals lange wachttijden, op te lossen. Politie, OM en IND zijn positief over de uitvoering van de veranderde verblijfsregeling, en vooral over de vernieuwde landelijke aanpak en het LCC.
Maar politie, OM, hulpverleners en bijvoorbeeld de Nationaal rapporteur mensenhandel hebben twijfels over de koppeling die de verblijfsregeling maakt tussen het strafrechtelijke onderzoek en het verblijfsrecht. De verblijfsvergunning en de bescherming van migranten die slachtoffer zijn van mensenhandel, hangen in Nederland helemaal af van de aangifte en het strafrechtelijke onderzoek. Als het OM dat onderzoek stopt omdat er te weinig opsporingsindicaties in Nederland zijn, krijgen Dublinclaimanten geen verblijfsvergunning. Andere migranten raken hun verblijfsvergunning dan kwijt. Maar dat er niet genoeg aanwijzingen in Nederland zijn om verdachten op te sporen, betekent niet dat iemand geen slachtoffer is.
Gevolgen en resultaten: worden de doelen van de verandering van de regeling bereikt? En de doelen van de aanpak van mensenhandel?
Uit het onderzoek blijkt dat de doelen van de verandering voor een deel zijn bereikt.
Doel: Zorgen dat Nederland niet verantwoordelijk wordt voor de asielaanvraag
De meeste aanvragen van Dublinclaimanten voor een tijdelijke verblijfsvergunning mensenhandel zijn afgewezen, waardoor Nederland niet meteen verantwoordelijk wordt voor hun asielprocedure. Maar een groot deel van deze Dublinclaimanten lijkt niet te zijn teruggestuurd naar het verantwoordelijke EU-land. Bijvoorbeeld doordat de termijn waarbinnen dat mag voorbij was of doordat mensen verdwijnen. Corona hielp hierbij niet mee; veel landen hadden test- en vaccinatie-eisen.
Doel: Minder aangiften/aanvragen en minder druk op organisaties
Minder migranten hebben aangifte gedaan van mensenhandel en de politie, OM en IND hebben het hierdoor rustiger. Maar dit komt niet alleen door de verandering van de verblijfsregeling. De nieuwe landelijke aanpak, de oprichting van het LCC en corona (waardoor minder migranten naar Nederland kwamen) hebben hier waarschijnlijk meer invloed op gehad.
Doel: Minder misbruik van de verblijfsregeling
We kunnen niet zeggen of de verandering van de verblijfsregeling heeft gezorgd voor minder misbruik van de regeling. Misbruik is namelijk niet goed te meten. Vóór de verandering is ook niet bewezen dat en zo ja, hoe vaak dit gebeurde, dus vergelijken kon niet.
Doelen aanpak mensenhandel: Bestrijding van mensenhandel en bescherming van slachtoffers
De verandering van de verblijfsregeling helpt weinig bij het voorkomen en bestrijden van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers.
Aangiften van mensenhandel in deze zaken leiden bijna nooit tot vervolging van mensenhandelaren. Dat was vóór de verandering in 2019 zo, en daarna zien we geen verschil. De regeling heeft weinig nut voor de opsporing.
De bescherming van slachtoffers van mensenhandel is door de verandering minder geworden. Er is minder zicht op slachtoffers, doordat zij zich minder snel melden. Ook lopen slachtoffers het risico te worden teruggestuurd naar EU-landen waar zij minder bescherming krijgen. Of ze kunnen in Nederland in de illegaliteit belanden.
Adviezen
Haal verblijfsrecht en strafrecht uit elkaar
Wij adviseren om het recht op de tijdelijke verblijfsvergunning mensenhandel en de bescherming als slachtoffer los te maken van de aangifte en het strafrechtelijke onderzoek. Laat in plaats daarvan de IND beoordelen of het waarschijnlijk is dat iemand slachtoffer is.
Werk meer en beter internationaal en Europees samen
Meer en betere internationale en Europese samenwerking is nodig om deze problemen op te lossen:
- in de aanpak van mensenhandel, strafrechtelijk én bij de bescherming van slachtoffers;
- bij migratie- en asielbeleid.
Vragen? Meer informatie?
Wilt u meer weten over dit onderzoek? Bel of mail projectleider Heinrich Winter, 06-51510974 of