Openbaarheid van zittingen is een thema dat secretarissen van bezwaarschriftencommissies regelmatig bezighoudt. De eerste vraag is natuurlijk wanneer moet een zitting openbaar gehouden worden en wanneer niet? Maar er zijn nog tal van vragen te stellen. Zo gaan verschillende commissies hier heel verschillend om met het publiekelijk aankondigen van zittingen, maar bijvoorbeeld ook met de aanwezigheid van de pers. Over deze onderwerpen gaan twee juridisch adviseurs van Pro Facto, Erwin Krol en Chantal Ridderbos-Hovingh, met elkaar in gesprek.
Openbaarheid van zittingen
Erwin: ‘De Algemene wet bestuursrecht (Awb) schrijft niet dwingend voor dat het horen openbaar moet zijn. Het heroverwegende bestuursorgaan kan in een verordening in algemene termen bepalen of en wanneer het horen in het openbaar plaatsvindt. Het is in de praktijk lastig om hiervoor algemene regels op te stellen. Als dit toch is gebeurd, dan moet de commissie toepassing geven aan deze bepalingen.
Anders kan de commissie per individueel geval bepalen of het horen openbaar is. In de Modelverordening van de VNG is openbaarheid wel het uitgangspunt en kan de commissie besluiten ‘de deuren te sluiten’ als een van haar leden dat nodig oordeelt of een belanghebbende hierom verzoekt. Als er gewichtige redenen aanwezig zijn, kan de zitting vervolgens achter gesloten deuren plaatsvinden.’
Chantal: ‘In de praktijk zien we dat in sommige gemeenten ervoor gekozen is hoorzittingen van de sociale kamer altijd in beslotenheid te laten plaatsvinden. In deze kamer worden natuurlijk vaak gevoelige, persoonsgerichte zaken behandeld, zoals een intrekking van een bijstandsuitkering. Het is daarom goed te begrijpen dat in zulke zaken wordt gekozen voor beslotenheid, ook omdat vaak sprake is van één belanghebbende. Bij de algemene kamer gaat het vaak om besluiten met een bredere ruimtelijke uitstraling, zoals een bouwvergunning. Dan is het voor de commissie lastiger om vast te stellen wie tot de kring van belanghebbenden behoort. De Awb bepaalt dat belanghebbenden door de commissie in de gelegenheid worden gesteld om te worden gehoord (artikel 7:2, lid 1 Awb). Hierbij is het niet relevant of de belanghebbende een bezwaarschrift heeft ingediend. Het horen van alle belanghebbenden past ook bij het karakter van de bezwaarschriftenprocedure, namelijk een volledige, bestuurlijke heroverweging.’
Erwin: ‘Om belanghebbenden deze gelegenheid te bieden moeten zij natuurlijk op de hoogte zijn dat er een hoorzitting plaatsvindt. Dat kan door alle belanghebbenden een uitnodiging te sturen, wat vaak ook gebeurt met bijvoorbeeld de aanvrager van de vergunning waartegen bezwaar wordt aangetekend. Probleem kan zijn dat de commissie belanghebbenden over het hoofd ziet. Zeker bij besluiten met een grote kring van belanghebbenden, zoals bewoners van een naastgelegen woonwijk, zou een aankondiging in het huis-aan-huisblad en op de gemeentelijke website voor de hand liggen. Op deze wijze heeft de commissie zich voldoende ingespannen om belanghebbenden de gelegenheid te bieden te worden gehoord.’
Chantal: ‘De commissie moet scherp zijn op deze wettelijke verplichting. Schending van de hoorplicht in de bezwaarfase kan, wanneer dat tot benadeling van belanghebbende leidt, ervoor zorgen dat de beslissing op bezwaar niet in stand kan blijven (zie bijvoorbeeld: ECLI:NL:GHARL:2016:4844). In die gevallen zullen belanghebbenden alsnog gehoord moeten worden en moet opnieuw een besluit op bezwaar worden genomen.’
Erwin: ‘De conclusie is dus dat de belangrijkste vraag is of de procedure zo vorm gegeven is dat belanghebbenden kunnen worden gehoord. De commissie is wettelijk niet verplicht om de hoorzitting aan te kondigen of een agenda te publiceren, maar dit is soms wel verstandig. Het horen van een (brede kring aan) belanghebbenden past ook bij het karakter van de bezwaarprocedure, namelijk een volledige inhoudelijke heroverweging door het bestuursorgaan, waarin niet alleen de belangen van bezwaarmaker, maar ook van andere burgers of bedrijven een plek horen te krijgen.’
Hoe een hoorzitting bekend maken?
Chantal: ‘Vervolgens is de vraag hoe je deze aankondiging eruit laat zien. De commissie is hierbij als bestuursorgaan gebonden aan de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). De verwerking van persoonsgegevens vindt plaats onder de verantwoordelijkheid van de commissie. Deze regels gelden bovendien niet alleen voor de aankondiging van de hoorzitting, maar ook voor de terinzagelegging van het dossier. Geheimhouding van de stukken is alleen mogelijk, als sprake is van ‘gewichtige redenen’. Dit komt er in de praktijk op neer dat als de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verplicht tot openbaarmaking deze stukken ter inzage gelegd moeten worden. De aankondiging en het dossier dat ter inzage gelegd wordt moeten wel AVG-proof zijn. Dit kan in ieder geval betekenen dat persoonsgegevens moeten worden ‘weggelakt’, voordat stukken ter inzage gelegd worden. Omdat dit nogal veel tijd vraagt, kan het een goede optie zijn om in de aankondiging te vermelden dat een belanghebbende een afspraak kan maken om het dossier in te zien. Als dat gebeurt, dan zou daarna het dossier (pas) klaar gemaakt kunnen worden.’
Erwin: ‘Bij een aankondiging van een hoorzitting is het daarom van belang om onnodige persoonsgegevens, zoals de naam van de vergunninghouder of bezwaarmaker, niet te publiceren. Het noemen van een adres en het type vergunning, zoals ook gebeurd op overheid.nl bij aangevraagde en verleende vergunningen, kan en moet wel. Hierdoor weten eventuele belanghebbenden welke zaken de commissie gaat behandelen.’
En de pers dan?
Erwin: ‘Ook interessant is de vraag of de pers een hoorzitting mag bijwonen. Als je de Awb strikt uitlegt, is de hoorzitting (enkel) bedoeld om belanghebbenden te horen. Niet voor niets is dit als wettelijke verplichting opgenomen. Voor bezwaarbehandeling geldt niet de eis zoals in de rechtspraak dat de zittingen in beginsel openbaar zijn. Een journalist is natuurlijk geen belanghebbende die moet worden gehoord. Ik kan me dan ook voorstellen dat de commissie bij de aanvang van de zitting vaststelt welke van de aanwezigen belanghebbend zijn. Andere personen zouden vervolgens kunnen worden geweerd.’
Chantal: ‘Maar veel gemeenten hebben, in navolging van de VNG-verordening, bepaald dat de hoorzitting openbaar is. Dan is dus ook de pers welkom en kan deze niet worden geweerd. Tenzij de commissie ‘gewichtige redenen’ ziet de deuren van de hoorzitting te sluiten voor álle niet-belanghebbenden.
Deze vraag is eigenlijk principiëler. In de rechtspraak zijn openbare zittingen altijd toegankelijk voor journalisten. Wel heeft de rechtbank richtlijnen opgesteld over hoe journalisten zich behoren te gedragen. Zo mogen er zonder toestemming geen beeld- of geluidsopnames worden gemaakt (maar dit volgt ook al uit de AVG). De commissie zou deze richtlijnen van de rechtspraak kunnen overnemen. Mogelijk bieden de huisregels van de betreffende gemeente hiervoor ook een handvat. In veel gemeentehuizen mag bijvoorbeeld niet zonder toestemming worden gefilmd.’
Erwin: ‘Tenzij de huisregels, zoals vaak het geval is, een uitzondering maken voor openbare vergaderingen…’
Chantal: ‘Klopt helemaal. Terugkomend op de zittingen van de rechtbank: de bezwaarprocedure heeft natuurlijk een ander karakter dan een rechterlijke procedure. Het gaat hier om verlengde besluitvorming waarbij de commissie het heroverwegende bestuursorgaan van advies voorziet. Het ‘eindproduct’ van de commissiewerkzaamheden is een advies aan het bestuursorgaan, dat vervolgens aan zet is om een besluit op het bezwaar te nemen. Bij advisering, maar in de regel ook bij primaire besluitvorming is openbaarheid geen wettelijk vastgelegde norm.
De commissie moet in haar advies en verslag transparant verantwoording afleggen over de gevolgde procedure, wat tijdens de zitting verhandeld is en hoe zij het bestreden besluit beoordeelt. Hierom kan ik mij toch ook goed voorstellen dat de commissie en het college geen pers zouden willen toelaten.’
Erwin: ‘Er valt wat te kiezen dus. Als de commissie de pers toelaat, dan zou de commissie ook ‘eigen’ huisregels kunnen opstellen. De naleving van deze regels is naar mijn mening niet afdwingbaar, maar zulke huisregels kunnen wel aan partijen en journalisten duidelijkheid geven over hoe een hoorzitting met de pers erbij zou moeten verlopen. En natuurlijk is het aan de voorzitter om de orde van de vergadering te bewaken. Als deze orde door het gedrag van een toehoorder wordt verstoord, dan kan de voorzitter hem/haar natuurlijk vragen om de vergadering te verlaten.’
Mocht je willen reageren naar aanleiding van dit opiniestuk, neem dan contact op met Erwin Krol (